城乡统筹下创新集体土地所有权流转制度初探

中豪律师集团  袁小彬

　　重庆直辖十周年之际，中央批准成立“全国统筹城乡综合配套改革试验区”，既是我市发展历史上的一件喜事，也更是全市人民当前面临的一件大事。为配合市委、市政府拟定《重庆市统筹城乡综合配套改革试验区总体工作方案》的总体部署，作为职业律师，特就我市农村土地制度的改革创新提出如下探讨，期望有助于改革的探索。

　　一、破解城乡二元结构矛盾是我市特区建设的重点和难点。

　　中央选择重庆作为统筹城乡综合配套改革试验区，一方面是出于对重庆直辖十年来建设成就的肯定和对重庆人民的信任，另一方面也是由于重庆大城市带大农村的二元结构缩影了我国的基本国情，改革难度大，具有典型的示范意义。据统计，我市城镇人口占比是26.4％，低于全国平均水平；我市城乡居民收入差距在3.6:1左右，高于全国的平均水平。重庆目前以10％的农业产值，支撑着53.3％的农村常住人口，农村人口比重大，城乡收入差距大，这个结构不改变，城乡二元结构就不会真正改变，建立统筹城乡的制度体系就难以建立。

　　分析我市当前农村经济建设的现状，至少面临着以下几大矛盾：

　　1、农业人口多与在家务农人口少的矛盾。

　　尽管我市农业人口多，人均耕地面积少，以及农村产业结构不合理等原因，导致了大量农村剩余劳动力的产生。但是，由于现行的家庭联产承包责任制难以形成规模化的经营，农民的风险意识差，市场预测能力弱，传统农业经济普遍入不敷出，大量的农村青壮年劳动力外流打工，不少土地摞荒或是只能粗放经营，限制了农村经济的发展。

　　2、农民产出农产品盲目和农产品需求不断变化的矛盾。

　　随着我市城乡一体化建设进程的加快，城镇人口不断增加，对各种农产品需求的数量和质量要求也不断提高。但是，目前我市农产品生产缺乏市场调查和创新意识，生产方式落后，所有生产都是跟着感觉走，缺乏标准化生产，无法参与市场竞争。此外，我市现在的农业生产基本上还是靠天吃饭，抗风险能力差，例如去年因为受外地“猪链球菌”的影响，生猪价格猛跌，最低时不足2元/斤，农民饲养的肥猪仅计算粮食、饲料成本都要亏损。而今年我市又面临“猪荒”，存栏生猪紧缺，猪肉价格大幅上涨至目前的15元/斤，严重影响了城镇居民的生活质量。

　　3、城市资金无法进入农村和农村人口难以进入城市的矛盾。

　　如果简单分析前面的两个矛盾，一方面是农村因为青壮年劳动力的流失而存在大量可以用于规模化农业生产的土地，另一方面是城镇由于发展规模的扩大急需科学稳定的农产品供给体系，两个矛盾本可相互化解，实现共赢，而事与愿违的是，反而产生了新的矛盾：

　　城市当中的不少有识之士有技术、有资金，希望进入农村开展农业规模化、产业化建设，却因为行政限制过多、法律法规不健全、政策走势不明等原因，无法进入农村大展拳脚。

　　农村当中的很多人本已进入城镇生活，在城镇拥有合法固定住所，并有相对稳定职业，却因为缺乏社会保障，不愿意转为城镇户口。正如王鸿举市长所提到的，仅主城区这类人群就达13万人之多。

　　综观上述矛盾，无一不是破解我市城乡二元结构矛盾的坚冰。如果不能积极大胆的进行改革创新，从根本上有效解决上述矛盾，仅靠户籍制度改革、改变现有农业合作社经营模式等尝试显然无法取得实质性的突破。

　　二、加快农村剩余劳动力转移、农村城镇化，实现农业产业化与公司化经营是改变城乡二元结构的主要措施。

　　由于上述矛盾的长期存在，我市农村传统农业的烙印较深，“粮猪型”结构比重过高，多数农产品质量较差，非农产业发展缓慢。因此，只有加快农村剩余劳动力转移、农村城镇化以及农业产业化进程，才是改变城乡“二元”结构、推进经济社会全局发展的根本措施：

　　1、农村剩余劳动力的转移将有利于提高农产品的市场竞争能力。

　　我市农村一般以户为单位经营，生产规模小，劳动生产率低，无法在农产品市场竞争中取得优势，农民的经济收益低下，常常入不敷出。随着农产品市场的进一步开放，国内外优质、低价农产品将对重庆市农产品市场构成更大的威胁。农村剩余劳动力的转移能够减少农业劳动力的数量，降低农产品生产的人力成本，有效提高农业劳动生产率，极大促进农产品的市场竞争能力。

　　2、农村剩余劳动力的转移有利于加快农村综合产业发展。

　　改变农村就业结构以推动农村综合产业发展，是农村经济结构战略性调整的重要手段之一。通过促进农村劳动力的合理流动，在对农民有组织的进行职业技术培训的基础之上合理引导农村剩余劳动力流向劳动密集型的新兴二三产业，能够合理优化农业结构，加快农村综合产业发展，积极推进农村经济产业结构的升级。

　　3、农村剩余劳动力的转移有利于加快推动农业现代化。

　　重庆市是一个拥有3800多万人口的大市，城镇人口少，农业人口多，农村剩余劳动力富余。如果不进行较大规模的农村剩余劳动力转移，沉重的人口负担将阻碍农业生产的规模化、公司化改革，农业现代化进程将会因此受阻。如果实现农村剩余劳动力的大量转移，将加速形成农业经济规模化、公司化经营的科学发展模式，有效推进农业现代化的进程。

　　4、农村实现小城镇化是解决农村剩余劳动力转移的重要途径。

　　由于我市农村剩余劳动力的基数庞大，在建立发展起现代化农业立体经济发展模式之前，单靠农业产业和目前极为薄弱的农业配套产业本身难以消化如此庞大的剩余劳动力。解决这一问题的有效途径，就是加快建设农村小城镇，扩大农村剩余劳动力的就业空间和范围，此举不仅能就近解决农村剩余劳动力的富余问题，还可以改善农民的生活质量，提高农民的综合素质、促进城乡协调的和谐发展。

　　5、农村实现小城镇化有利于带动农业经济的发展。

　　推进农村小城镇建设，能够迅速促进农业配套工业、服务业等非农产业的发展，并由此带动文化、科学、教育、卫生、娱乐等产业的发展，能够形成小城镇带动周边农村的辐射效应，为优化农村经济结构提供便利的交通、通信、金融、信息等配套服务和人才、资金、技术支持，带动农业经济的快速发展。随着农村经济的发展和农民生活水平的提高，小城镇的发展还可以满足农民消费水平和需求层次的不断提高，加快缩小城乡差距，促进城乡一体化发展。

　　6、实现农业产业化与公司化、规模化经营是农村实现飞跃发展的有力保障。